我国化学品管理政策和国际化学品管理政策之间的差距

2019-10-13 21:29:36


【导读/摘要】

截至目前为止,我国对现有化学物质的环境健康方面的立法,还是一个空白。这个导致的巨大危害的结果就是,我们的水可能看起来也还是清的,天看起来还是蓝的,但可能会是有毒的。


今天我的题目以整个国际化学品和欧盟REACH法规为中心展开,还要介绍我国的一些管理政策。


化学品的管理,在这两年、三年之内到了一个非常高的高度,有几个原因:

第一点,化工行业,是一个很大的产业,我们曾经做过研究,它大约占中国整个工业产值领域的1/10。

第二点,传统意义上的环境监管介质里,水、土、气,包括固体废物里最核心的问题其实是化学品。

虽然我们今天的主题关于化学安全事故的,但我觉得这个范围把整个内涵范围给缩小了。事故只是其中的一个方面,它会引起环境问题,还会引起健康问题。其实在我们国家环境健康问题是一个更大的空缺。而绝大多数的环境的问题,健康问题都可以归到化学品的问题,这是他它列入关注点的一个原因。

第三个原因就是化学品的监管问题,化学品的最高层次的监管是体现国家的意志,要有立法。但我们国家对化学品的立法仅仅局限于它的事故性,比如天津的812事件这种爆炸性的事故,是大家所关注的。但环境和健康的问题关注得很少。在整个环境健康领域的立法是一个很大的缺失。

特别是截至目前为止,我国对现有化学物质的环境健康方面的立法,还是一个空白。但不要断章取义,“现有化学物质”这是一个定义,再有就是环境健康方面的立法是一个空白,这个导致的巨大危害的结果就是,我们的水可能看起来也还是清的,天看起来还是蓝的,但可能会是有毒的。

所以为什么化学品现在快速成为一个热点,首先它工业产值占量非常大,占整个工业产业的1/10左右,它是一个支柱性的产业。第二个是它引起的环境问题非常之大,而且它是一个引起环境问题的一个最根本的元素。第三个问题就是我们国家现有化学物的立法,在环境健康领域是一个空白。


全世界大约是700万种化学品,其中常用的7万种,其实欧洲现有的化学领域里大概有10万种,现在我国利用现有化学品名录里47000种,每年大概有一千多种新的化学物质。新的化学物质是什么概念?是指商业用途的,就是已经完全进入市场进行工业化应用的,所以它是一个重要的组成部分。1998年全球化学工业总产值是15000亿美元,占全球GDP的7%,占贸易总额的9%,它的量是非常惊人的。到2020年,计划到明年会达到接近5万亿,量非常巨大。

我们任何事情都有一个平衡,我们不能为了环境,把它管死掉,这样这种贸易工业就不能持续。工商业和和环境之间就是这样一个平衡。化学品的应用非常广泛,但是有些化学物质是有毒有害的,为什么还要用它?因为它有特殊的功能。比如塑料工业里,昨天与毛博士简短交流时,他说现在邻苯二甲酸酯类的一些东西在征求意见,要把它列入高关注物质,要进行加强监管,但反过来说塑料工业以后如果没有邻苯二甲酸酯作为增塑剂,可能就不能称其为塑料工业,因为它是一个非常重要的增塑剂,而每年像这样单个的种类,它的产量可能会超过数百万吨,是以百万吨的量级为计的。所以它确实是有害的,但是它的作用更大,它的功能更强。环保的政策和工业商业利益之间要有一个平衡,怎样掌握这个平衡,就是政策法律标准要解决的问题。

化学品的安全问题已经是一个国际关注的重大问题,它在生产、使用、储存、销售和运输的过程中,甚至在废弃处置的过程中,都是一个非常重大的问题。它的危害无处不在。在生产安全方面,它引发的一些环境健康问题,比如水、土、气这些污染,包括固废的污染,导致了严重的人体健康的问题。我们有些报纸上的报道有一些夸大其词,像癌症村这些事情,但这类事情还是存在的,就是慢性病的问题,这些问题跟环境污染有不可分割的关系。它在工业方面有巨大的贡献,在危害方面可能产生危害,要如何解决?这已经提升到国际层面,作为一个非常重大的问题需要加以解决了。化学品安全的管理和处理的问题,已经在国际上形成一个共识,就是要加强监管。

1992年的时候,化学品安全问题确定为确保21世纪社会、经济和环境可持续发展的优先主题,这是一个有着非常久远的历史的事情。《21世纪议程》里,有毒化学品的环境无害化管理作为一个战略领域。2002年的时候,联合国可持续发展首脑会议上,各国承诺对化学品及其危险废物进行科学健全的管理。很多国家承诺要进行管理。下一个阶段就又返回到各个国家进行立法,这是一个从最高层从全球的角度,再到下面去进行逐步监管的一个过程。


下面我们看一下国际上在化学品管理方面所做的一些事情。

国际化学品管理对整个生命周期有一个考虑。生命周期就是从生产开始,储存、运输、经营、使用和废物处理。整个过程都要进行管理。

联合国提出了一个GHS的制度,它是对化学品危害的一个管理,它没有考虑到它的暴露、使用方法的问题,只是对其本身就有危害的化学物质进行管理。它涉及到化学品整个的生命周期。

GHS的这个自愿性的文件每两年要修订一次。他统一了化学品危分类标准,标准化了危险性公示要素的象形图、信号词、危险性说明和防范说明,形成了一套综合性的危险性公示制度。它的目的是为了提供了一种公认的制度框架去保护人类和环境。同时减少化学品的测试和评估,大家注意GHS基本上不要求对化学品进行测试,而是要求利用现有的信息进行分类。然后是为国际化与贸易提供方便。这就是说把基本的框架制度建立起来以后,各个国家都遵循这个制度,比如我们的化学品出口到美国,或者美国出口到我们国家,我们用同一个制度,不需要进行变更。它的标签、安全性说明书就基本上是统一的,所以它便利贸易。它的意义就是识别化学品内在危险和公示危险信息。给全世界提供了一个对化学品危害性管理的模板和范式,大家可以根据这个去做。

截至目前为止GHS分了28大类:16项物理危险,10项健康危险,2项环境危险。GHS的标签有一个重要的元素,就是安全数据表,有十六大项,这十六大项大家都要编,工业界的人都应该非常熟悉。


然后我再介绍一下欧洲,我认为全世界对化学品监管做得最好的就是欧洲。

在特朗普之前,欧盟和美国之间,他们跨大西洋有一个协议,其中就有一个化学品的议题。我从2004年开始研究欧盟的立场,当时法律还没有形成,只是一个框架。当时他们讨论完以后,结果和美国之间根本达不成协议。因为美国更多的是一个自愿性的,欧洲是非常强制的,它对化学品的管理的强制性非常大,企业必须要怎么做,应该履行什么样的义务,但美国受到工业巨大的影响,最后导致他们的整个理念差异非常巨大。如果要去研究,会发现里面有很多元素差不多,但最后他们讨论的结果是不可能达成一致,各自保持各自的状态。


这是欧盟的化学品管理框架,有立法的机构、有议会,还有理事会,还有欧盟的欧委会,他们为了管理化学品,专门成立了组织机构叫欧洲化学品管理局。

如果大家有机会可以去芬兰赫尔辛基看看,它是卓有成效的,他们工作做得非常好。他们现在已经有三五百人了。当年它来中国讨论REACH法律,当时还是一个战略白皮书,是一个战略框架,我跟她坐在一起就谈这个立法的情况。当时讨论的结果是REACH法规可能对整个工业界是一个巨大的打击。整个工业界可能崩溃掉。但现在大家看到结果不是这样,现在欧洲已经实现了对现有化学物质所有信息的收集和整理,在欧盟他们所有信息报给欧洲化学品管理局(ECHA),建立了所有的现有化学物质的所有信息的大数据的信息系统。

欧洲的工业界没有崩溃,发展的很好,当然其他方面不太好,但是化学品方面欧洲实现了它预定的目标。在2018年的时候,它完成了新化物质更新登记注册,当时我们讨论的时候这个白皮书发上去,包括欧洲的工业界全部都反对,没有一个支持,说这个法规是破坏性的。现在的结果反过来再看,不是那么回事,结果完全不同。这对我们国家是一个巨大的借鉴。为什么说很多问题要从历史的角度去看,你要看得稍微远一点,然后你会看到事情的真相。如果你仅仅看到现在的这些事情,那么你可能觉得困难重重,很多东西都做不下去。欧洲的议会,理事会和欧委会,他们之间有各自不同的职责,但它具体的组织实施机构是欧洲化学品管理局,Geert Dancet连续当了两届ECHA的主席,接近十年,去年退休,现在他做的是化学品高峰论坛的坛主。

这个论坛,一年在芬兰赫尔辛基,一年在中国,在这论坛上,你会看到我们国家未来五年、未来十年,如果我们政策决策得当,我们会发展成什么样子。如果你不参加这样的会议,你可能只是看到你现在的,你不会看到你的未来。


欧洲化学品管理制度,有这样大的几条:

化学品物质的申报登记制度,立法以后最核心的一个服务就是“R”就是注册登记的意思,再就是暴露评估的风险评价制度,就是REACH法规里的第二个单词意义,“Evaluation”评估,就是让政府来承担,你把数据提交以后它进行评估。

第三个就是化学品优先测试评价制度,就是你提供了数据以后ECHA会进行评估,你需不需要再进行测试,然后给你审批,审批完以后才可以进行测试。

再就是全球化学品统一分类和标签制度,它是融合在REACH法规里的,它是对化学品危害板块定型的一个制度。当然欧盟也进行了立法,像CLP就是分类、标签和包装,COP也是他的另外一个法律法规,就是完全来自于联合国的建设。还有排放转移登记制度,就是对于排放转移这方面,还有一个单独的重大危险源的报告制度,这是关于危险事故方面的一个制度。


当然它也不是一蹴而就的,它经历了三个阶段:

第一个阶段是1967年欧共体出现之前推行的成员国自由的化学品管理体系,它是非常自由的。

我觉得我们国家现在已经进入了第二个阶段,就是1967年到2001年,我们国家化学品管理比欧洲要晚20年。从整个立法上,当时它做的是危险化学品的分类、包装和标签,有点像我们国家现在的危险化学品安全管理条例。第二个方面是危险制剂的分类包装和标签,还是关于它的危险性。

第三个是某些危险物质和制剂的销售和使用,它其实是一个限制,有点像现在环保部做的优控化学物质,当然还是有点区别,优控化学物质里还包括对环境介质里的一些处理,水、土、气的处理,但是它这个是针对产品,哪一些物质可以在哪些产品,都是限制使用的,哪些是禁止使用的。然后还有现有物质的危险性评估和控制。793/93指令,就是环保部现在在征求意见的化学品风险评估方面的涉及到的一些相关内容。危险性评估,当然它会涉及到一些风险,我觉得是由风险评估再往后稍微走一点的状态,所以说我们国家整个立法跟欧洲差不多差距二十年。旧的化学管理体系存在着巨大的不同,在欧洲它只是对新的化学物质进行管理,有点像我们国家现在对已有的化学物质基本上没有管理。这是他们当时做整个制度设计的一个巨大的需求,现在我们国家也是这样,我们国家计划要做的风险评估的管控条例里要实现这个目标。

第三个阶段是2001年至今,它在2001年的时候发了这个白皮书,白皮书是一个框架协议,在2007年这个法律在整个欧盟通过,经过了六年时间,六年时间一个是完善整个具体的条款,另外是在全世界包括欧盟内部征求意见,它的意见说的是海量的数据。当时我打开他们网站,有一些协会提的意见成百上千页。到2007年6月1号才通过,它有一年的过渡期,2008年才开始实施。这是它的整个立法的过程。

目前为止,其他化学品像食品里的食品包装材料,像兽药、农药都有专业的法规,不在这个范围内,现在欧盟在工业化学品里,现在有三部法律,第一个REACH法规,第二部CLP法,第三部,欧盟REACH测试方法法规,这是全世界唯一的。全世界唯一的把测试方法作为一个法律。所有到欧洲的化学品,必须用它这个REACH测试方法法规进行测试,然后提交数据。


这就是它对它的一些管理制度的评价。这几本专著都是我们牵头做的,《欧盟REACH法规》为中国第一部关于欧盟REACH法规的专著,这是当时化工出版社给我写的,在2008年左右。当时REACH法规刚好出来,这本书现在已经找不到了,但是你如果找到这本书,你就可以把REACH法规了解得非常深刻。如果你不看这个书,你把这个法律拿来看,可能你读一两个月也读不懂。《欧盟REACH测试方法法规》我们也是参与了它的编辑整理出版。《化学品风险评估》,也是我们翻译的,如果你们未来要做环境风险评估,下面的这个专著是要看的,但这个书现在也很难找到。这本书出得很少,这是荷兰人出的一本专著,把所有的风险评估的事情讲的清清楚楚。

关于化学品的概念,化学品严格意义上在REACH法规里,它有三个范围,一个是单独存在的化学物质,第二个就是配置品中的化学物质,配置品就是混合物,比如涂料之类里各种各样的配料,第三个就是物品中所含的化学物质,比如我们纺织品里的染料等,这些都是,而且这个法规最大的一个界定,它界定的是工业使用的化学品,所以它踢出了关于药物、关于食品、关于农药、关于兽药,还有化妆品,所有这些使用的化学品,所有的有法律管理的东西都不在他们管辖范围之内。这已经是有足够多的事情可做。所以讨论这件事情一定首先要把范围要界定下来。

它的四个要素,注册,评估,授权,限制。注册主要由企业来承担责任,企业要测试要进行风险评估,要提交报告,要提交给政府。第二个就是评估,主要是由政府来做,就是专家团队进行评估,它的风险是不是已经很好地控制,还需不需要提供测试数据。第三个授权就是政府授权你这种物质可不可以在这个应用范围之内使用,例如刚才我们邻苯二甲酸酯类物质,它是有毒、有害的,但塑料工业也离不开它,那么我们就要把它严格的进入到塑料工业里头,它在哪里可以使用,它在什么地方不可以使用,这就是我们现在讨论的未来的风险评估,包括现在新化学品这个评估里对使用进行严格控制的原因。如果你对使用进行控制,邻苯二甲酸酯类在服装里是可以使用的,塑料工业是可以使用的,食品里是不是可以添加的?当然是不可以的。这个就是用途严格的控制,这就是它的渊源。限制就是它把整个范围管理进入到产品,刚才我们提到邻苯二甲酸酯类物质在儿童玩具里头是可以使用的,六种儿童玩具里现在欧盟限制是0.1%,必须低于这个额度,不是不可以使用。所以说的是限制或禁用。

这是它的一个执行的框架图。


第二个法规是CLP法规,它是完全对化学物质本身危险性的一个界定。在REACH法里有一个章节把它嵌入进去,但它是独立立法的,CLP也是欧盟的一个法律。它是指令,是各成员国在整个全国范围内进行实施。

我们国家的化学品的管理目标,我们国家的十三五的发展规划马上到最后一年了,加强有毒有害化学物质环境和健康风险评估能力建设,是写到国家的《中华人民共和国国民经济和社会发展13个五年规划》里的,这是一个要完成的目标,但是现在我觉得完成的不是很好,才刚刚开始。另外一个就是2016年的时候,十三五的生态环境保护规划里,加强有毒有害化学物质风险全程管控,这个也是写到环境保护的规划里的。

水污染防治计划,大家知道“水十条”里把这个事情塞进去了,因为当时没有独立的关于化学物质的十条,关于这些类似的规定,所以只能找地方塞。十三五国家科技创新规划里,这一大段全是关于化学品。所以整个国家的国民经济规划,还有十三五的环保规划,水防治十条,还有国家的科技发展规划里头全有明确的表述。

但我们国家的管理部门比较多,比较乱,大家各管一节,各管一节没有关系但要把它管好。但是现在我们对现有化学品的环境健康的管理是一个缺失。我曾经跟管理部门说你们把没这事管好,是巨大的犯罪。所有的化学物质如果管不好,全部排到环境里,全部进入我们的水、土、气,进入我们的食物链,进入我们身体里,对整个中华民族,整个人的健康,会造成巨大的危害,潜在危害是看不到的。它不像爆炸燃烧,一看就能看到。

我们也有《危险化学品安全管理条例》,这个管理条例经过了几次修订,简而言之,它相当于欧盟的CLP相当于联合的GHS。它有一个目录现在是2828种物质,还有新化学物质管理办法,现在大家都在讨论这个事,我也不详细说了。还有原先我们质检总局有进出口危险化学品的管理条例,这也是联合国的GHS。我们国家也有标准体系,还是相对比较完善的,像我们的危化品TC251里的,像结合联合国GHS的,结合联合国TDG的,还有欧洲测试方法方面的,还有实验室方面的。


化学品安全立法刻不容缓。为什么刻不容缓?

一方面是因为环境健康方面它是看不见的。特别是对现有化学物质的环境健康方面的立法,现在是一个空缺,这是非常大的问题。

第二个方面,化学品安全立法应该以预防性的管理为核心理念,我们的化学品管理,如果我们从源头上就把它控制住,那么它排到水、土、气,排到介质以后就是可控了。

现在我们国家三大攻坚战之一的环境污染攻坚战,其实我们是末端治理,末端处理如果源头控制不住,化学品这边控制不住,不断的在往里头排,我们只末端处理是不可能获得胜利的,这是一个逻辑性的关系。这是一个源头预防性的管理,如果没把源头控制住,在末端进行治理,永远治理不完,而且可能还会越来越严重,这是它的基础手段。

第三个方面建议参考REACH法规“注册-评估-许可-限制”模块进行立法,进行管控。概括起来就是,化学安全立法已经到了从重点管控危险发生安全事故,到往化学品环境和健康安全管理过渡的时候,不是抛弃那个,因为我们的安全事故还很多,我们要二者兼顾,至少百分之五十吧。第二个方面我们的管理要从水、土、气等环境介质中有毒有害化学物质“末端” 管控向兼顾化学品风险分析为基础的“源头”预防性管理过渡。

最后就是我们共同努力,为后辈留下无毒无害的青山绿水,就是没有有毒有害化学物质的青山绿水。

(以上是陈会明老师8.13 化学品安全事故应对与污染场地治理培训会的分享内容)


鸣谢


感谢海因里希·伯尔基金会(德国)北京代表处对深圳市零废弃环保公益事业发展中心(无毒先锋)化学品安全民间合作网络建设项目的支持  。


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