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沙龙回顾 | 法律政策倡导,环境NGO建议掷地有声

2020-2-19 20:01:35

 

 

2019年环保圈发生很多的事情,年初发生响水爆炸案和10月份发生的腾格里沙漠污染,11月召开了关于汞水俣公约的第三次缔约方大会等等。

 

无毒先锋、自然田团队和自然之友对这些备受关注的重金属大事件也有观察和参与,并做了一些推进,于是发起了这一场环境重金属主题沙龙。

 

以下是自然之友周秀琴女士以自然之友为例,介绍环保组织参与土壤污染防治相关法律政策倡导的实践。

 

 

01 Who is 自然之友 ?

 

自然之友:成立于1994年,是我国最早的民间环保组织。

业务框架:会员和公众行动、环境教育、法律与政策。

法律团队业务领域:环境公益诉讼、法律与政策倡导、参与重大的环境决策。

 

 

自然之友2012至2019每年的政策倡导工作概览

 

 

截止到2018年底,自然之友提起了40起公益诉讼案件,上图是这些环境诉讼在全国分布的情况。

 

02 我国土壤污染状况

 

《全国土壤污染状况调查公报》是环境保护部、国土资源部2014年发布的,调查时间是05年4月至2013年12月,调查面积:630平方公里(不含港澳台的陆地面积)。

 

调查结果是点位超标率是16.1%,从这个来看,土壤污染状况是不太乐观的。

污染类型是以无机型为主,占到全部超标点位的82.8%。

从重金属的超标点位来说,超标率从高到低依次是镉、镍、铜、汞、铅、铬、锌。其中镉的点位超标率最高,是7%。

 

03 土壤重金属污染特性

 

土壤是很多污染物最终的承受环境载体,污染物进入空气,最终通过大气降水进入到土壤。

 

污染物进入到水,处理完之后进入污水处理站污泥或者河流的底泥,最终也进入土壤。

 

不像水污染和大气污染容易被发现,污染物进入土壤,不太容易发现。

 

重金属类的污染物很大的特点是难生物降解,进入土壤以后,土壤里面的微生物分解不了重金属,所以具有持久性。所有重金属污染物都是有毒性的,而且能通过食物链富集。

 

04 自然之友土壤污染公益诉讼案件及其反映的法律问题

 

案件有6个,现在只有1个结案,其他都在审理过程当中。

 

土壤案件审理过程是非常复杂的,监测和鉴定污染范围非常困难。这六个案子分别是2011年开始启动的曲靖的铬渣污染案,恭城采矿土壤污染案,兰坪铅锌矿土壤污染案,松原油田土壤污染案,常州毒地案(诉污染责任案,诉修复单位案)。

 

>>曲靖铬渣污染案

 

 

曲靖的一家铬盐生产企业,冶炼过程中产生了大量属于危险废物的铬废渣。

 

然而这个企业却没有按照国家危险废物处理标准执行,废物无序堆放,没有任何防渗措施,造成土壤污染;降水淋溶,造成地下水污染、地表水污染;农田灌溉水源来自于地表水,因此又造成了农田的污染。

 

 

>>恭城采矿土壤污染案

 

 

恭城的案子也是采矿,之前是无序,集约化生产以后,采矿规模越来越大,采矿企业生产废水超标排放。

 

尾矿库没有防治措施,洪水导致尾矿库垮坝,造成地表水的污染,这个地表水不仅是饮用水源,也是灌溉水源,因此也造成了农田的污染。

 

 

>>兰坪铅锌矿土壤污染案

 

 

 

兰坪铅锌矿,是集采矿、选矿、冶炼为一体的单位,污水超标排放,冶炼废气超标排放。检测结果表明,镉、铅、锌、砷在土壤和地表水里面都是超标的。

 

 

>>松原油田土壤污染案

 

 

 

 采油厂油泥原本应该进到工业固废程序处理。油泥非法填埋,以及联合站产生的废水直排到渗坑,造成地下水的污染、土壤的污染以及空气的污染。

 

 

>>常州毒地案

 

 

 

常州案是历史遗留问题造成的——化工农药生产企业已经搬走了,土地已经收储了,但这些企业在这个地方的时候,废水、废弃物违法排放,环境事故造成的排放,导致土壤污染、地下水污染、空气污染。

 

土地收储过程当中,收储单位和生产企业也没有约定土壤修复责任归谁。土地收储后做土壤修复,修复单位却没有按照修复方案施工,因此空气污染问题出现高度遗留,影响到周边新建学校的学生健康。

 

 

以上这些案子反映出一些法律问题:土壤污染之后有污染责任人的认定问题,谁对污染承担责任呢? 

历史遗留土壤污染的责任人认定,土地使用权转让以后,土壤污染进行风险管控和修复,责任主体是谁?

土地收储以后,风险管控和修复的责任主体是谁?地方政府或土地使用权人进行风险管控和修复后,向责任主体索赔?

农用地重金属污染后的风险管控和修复呢?土壤修复二次污染的监管及修复的机构担责吗?


05 自然之友参与土壤污染防治相关法律政策倡导实践

 

>>环境公益诉讼制度

2017年《土壤污染防治法》一稿二稿自然之友做了很多的立法倡导工作,对土壤污染防治法立法提了很多的建议。

 

自然之友承担环境部的法律维权的项目,做了土壤污染立法调研。针对立法调研工作以及案子反应出来的问题提了一些建议,被《土壤污染防治法》采纳了。

 

图源网络

 

一审稿里面是没有环境诉讼制度的,环保组织和检察机关都可以对造成环境污染、生态破坏的单位提起诉讼。

 

其中规定环境保护主管部门可以代表国家提出损害赔偿诉讼,因此公益诉讼制度就没有纳入《土壤污染防治法》。

 

自然之友提出建议时就指出,《土壤污染防治法》应该加入公益诉讼这样的制度,可以和《环境保护法》协调一致,特殊法与一般法不矛盾。

 

司法实践当中,比如《海洋环境保护法》规定:海洋污染损害只有海洋环境主管部门才可以代表国家向损害单位提请赔偿,没有环境公益诉讼制度纳入《海洋环境保护法》当中,环保组织就海洋污染和生态破坏的案子到法院立案的时候,法院以此为理由不予立案。

 

如果《土壤污染防治法》不把环境公益诉讼加进去,环保组织没有在土壤领域提起诉讼的资格,也会造成这样的问题。

 

 

图源网络

 

立法单位采纳了我们提出的意见,在正式发布稿第97条规定了:

污染土壤损害国家利益、社会公共利益的,有关机关和组织可以依照《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国民事诉讼法》《中华人民共和国行政诉讼法》等法律的规定向人民法院提起诉讼。

《中华人民共和国土壤污染防治法》

 

>>责任主体

土壤案子里面很多反映出污染担责原则不能有效实施的问题。

 

谁污染谁治理是环境保护类法律的重要原则。作为法律来说,首先要界定谁是责任主体,有哪些义务,这些义务不履行的话,应该承担什么样的法律责任呢?

 

自然之友在一审稿二审稿都提出明确界定污染责任主体这个建议,因此《土壤污染防治法》规定很明确:

第四十五条第一款 

土壤污染责任人负有实施土壤污染风险管控和修复的义务。

 

如果由政府或者土地使用权人做了这些工作,花了钱,第46条规定这些钱是由土壤污染责任人承担的。

 

第四十六条

因实施或者组织实施土壤污染状况调查和土壤污染风险评估、风险管控、修复、风险管控效果评估、修复效果评估、后期管理等活动所支出的费用,由土壤污染责任人承担。

 

从这两条规定来说,《土壤污染防治法》是不适用法不溯及既往原则的,土壤污染责任人负有进行土壤污染风险管控和修复的义务,也是污染担责原则的体现。

 

>>责任主体认定程序

草案一审稿和二审稿都规定了——地方人民政府农业、林业、国土资源主管部门会同环境保护主管部门,根据土壤污染状况普查和监测、现场检查结果,“按照国务院环境保护主管部门规定的程序认定土壤污染责任人”。

 

自然之友提出修改上述这个规定。因为土壤污染责任认定是特别复杂的工作,花费大量的人力物力财力,监测就要花很多的钱,地方人民政府就是县级,县级环境保护主管部门人力的配置和其他方面的配置,可能都不太足以完成这项工作,这会给他们的工作带来巨大的工作量。

 

污染责任所有的认定都交给地方人民政府的主管部门,可能就会带来一些不确定性。

 

因此自然之友建议,能够明确责任主体就明确责任主体,有争议的再按照程序认定。所以,这就是《土壤污染防治法》第48条——

 

第四十八条

土壤污染责任人不明确或者存在争议的,农用地由地方人民政府农业农村、林业草原主管部门会同生态环境、自然资源主管部门认定,建设用地由地方人民政府生态环境主管部门会同自然资源主管部门认定。认定办法由国务院生态环境主管部门会同有关部门制定。

 

土壤污染责任人不明确或者存在争议,农用地有农用地的认定办法,建设用地有建设用地的认定条件,所以2019年出台了建设用地土壤污染责任人认定办法和农用地土壤污染责任人认定办法的征求意见稿。

 

 

关于建设用地土壤污染责任人认定办法征求意见的通知

 

以《建设用地土壤污染责任人认定办法》为例,其第三条:

第三条

土壤污染责任人,是指1979年9月13日《中华人民共和国环境保护法(试行)》生效后,因排放、倾倒、堆存、填埋、泄漏、遗撒、渗漏、流失、扬散污染物或有毒有害物质等,造成土壤污染,需要依法承担风险管控、修复责任的单位和个人。

 

自然之友的建议是删除“1979年9月13日《中华人民共和国环境保护法(试行)》生效后”。

 

一是无过错原则,无论是否有主观过错,造成土壤污染都应该承担责任;

二是土壤法不适用不溯及既往原则;

三是1979年9月13日之前是哪些责任,9月13号之后是哪些责任,很难认定,会给认定工作带来非常大的难度。

 

第七条

【鼓励调查和责任协商】鼓励土地使用权人与涉及土壤污染责任的单位和个人之间,或涉及土壤污染责任的多个单位和个人之间就责任承担及责任份额达成协议,责任份额按照各自对土壤的污染程度确定。无法协商一致的,原则上平均分担责任。

 

自然之友认为:平均分担责任不合理,无法协商一致的,承担连带责任。

 

以常州案的三家污染企业为例,其中有一家污染面积特别大,如果协商不一致,平均分担责任可能会导致三家互相扯皮,环境权益无法保障。

 

国外立法已经确定,如美国超级基金法规定,这种情况应该是承担连带责任的。所以承担连带责任,从保护环境的角度有利于土壤环境质量的保护。

 

第十三条

【调查的组织】生态环境主管部门会同自然资源主管部门在受理申请之日起10个工作日内,可以成立调查组调查,也可以指定或者委托调查机构开展调查工作。

 

在认定之前要做调查。第十三条规定了可以成立调查组调查,也可以指定调查机构调查;规定了调查机构应该有一定的能力,但是没有规定调查组应该怎样?

 

我们提的建议是:土壤污染毕竟是专业性很强的工作,调查组应包括市级以上生态环境主管部门和自然资源主管部门的工作人员,以及相关领域的专家。

 

第十九条

【无法确定责任人的情形】符合以下情形之一的,可以提出无法确定责任人的意见:

(一)不存在或无法认定因果关系;

(二)因逃逸、信息不全等原因无法核实责任人具体身份;

(三)因涉及土壤污染责任的单位和个人灭失导致证据不足的。

 

无法确定责任人,结局就是政府托底。第三项规定:涉及到土壤污染责任单位和个人灭失导致证据不足的。我们的建议是只保留自然人的部分,改为涉及土壤污染责任的均为自然人,且均死亡的。

 

如果是单位,不能轻易免除单位的责任。这个单位已经不存在了,但是股东还存在,还有经济能力,就可以承担这个责任,因此我们就提了这一条。

 

•关于听证会的建议

土壤污染责任人认定委员会在作出审查意见之前,应召开听证会,听取土地使用权人、涉及土壤污染责任的单位和个人、其他利害关系人、专家和公众的意见。

 

第二十五条第二款

【调查报告的批复】(调查报告)批复送达申请人、土壤污染责任人和土地使用权人后,责任人认定工作即告结束。

 

调查报告的批复,最终认定由一个认定委员会做出批复以后要送达申请人,我们提出批复公示——生态环境主管部门应在作出批复之日起5个工作日内,将批复送达申请人、土壤污染责任人和土地使用权人,并在生态环境主管部门官方网站上公示——这和影响环境的评价管理是一致的。

 

 

正文未标注来源的图片均源于自然之友